3.1. Отношения собственности в системе образования.

Образование как отрасль, как составная часть народного хозяйства характеризуется тем же типом экономических отношений, который присущ остальным отраслям и всему хозяйству страны в целом. Однако эти отношения в сфере образования имеют свои особенности. Они обнаруживаются, в частности, в отношениях собственности в обмене деятельностью работников просвещения с представителями иных отраслей народного хозяйства, в способах и формах возмещения затрат труда и материальных средств.

В современной экономической теории широкое распространение получило направление экономического анализа (неоинституционализм) согласно которому права собственности понимаются как санкционированные обществом (законами государства, административными распоряжениями, традициями и т. д.) поведенческие отношения между людьми, которые возникают в связи с существованием благ и касаются их использования. Иначе говоря, права собственности есть не что иное как определенные «правила игры», принятые в обществе, т.е. в основном, законы государства. В соответствии с данной теорией, полный «пучок прав» собственности состоит из 11 элементов: право владения, право использования, право управления, право на доход, право на передачу благ в наследство и т.д. Право частной собственности означает, что отдельные физические или юридические лица обладают всем всем пучком из 11 прав собственности. Право государственной собственности означает, что всем «пучком» прав или их большинством обладает исключительно государство.

К примеру, бюджетное образовательное учреждение как юридическое лицо имеет лишь право на владение и использование имущества этого учреждения в форме оперативного управления. Имущество предоставлено ему собственником, т. е. учредителем, которому принадлежат остальные 8 прав собственности на это имущество. В отличие от бюджетного учреждения, которое не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником, автономное учреждение имеет значительно больший объем прав из указанной их совокупности и более свободно в распоряжении любыми поступившими средствами.

Отношения собственности став определяющим звеном производственных отношений в сфере образования в условиях перехода экономики страны к рынку, отражены в следующих документах:

1Кодифицированные федеральные законодательные акты:

1.1. Гражданский кодекс Российской Федерации.

1.2. Налоговый кодекс Российской Федерации.

1.3. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

1.4. Трудовой кодекс Российской Федерации.

1.5. Семейный кодекс Российской Федерации и др.

2.Системообразующие федеральные законы в сфере образования:

2.1. Закон РФ от 10.07.92 № 3266-1 "Об образовании" в редакции Феде­рального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ.

2.2. Федеральный закон от 22.08.96 № 125-ФЗ "О высшем и послевузов­ском профессиональном образовании".

2.3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

2.4 Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

2.5. Федеральный закон от 12.01.96 № 7-ФЗ "О некоммерческих орга­низациях".

2.6. Федеральный закон от 23.08.96 № 127-ФЗ "О науке и государствен­ной научно-технической политике" и др.

Отношения собственности в государственных и муниципальных образовательных учреждениях регулируется также следующими нормативными документами:

- типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми правительством Российской Федерации. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения выполняют функции примерных;

- разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений;

- иными нормативными документами, устанавливающими порядок реализации конкретных проблем.

Отдельно следует выделить законодательные и нормативные акты, не относящиеся прямо к системе образования, но определяющие условия функционирования образовательных заведений

В законе « Об образовании» (в ред. от 1 декаб. 2007года) говорится, что за образовательным учреждением в целях обеспечения его уставной образовательной деятельности учредитель закрепляет объекты права собственности (землю, здания сооружения, имущество и т. д.), принадлежащее учредителю на праве собственности или арендуемое им у третьего лица (собственника). Эти объекты закрепляются учредителем в оперативное управление этого учреждения. Образовательное учреждение несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование закрепленной за этим учреждением собственностью. Государственная и (или) муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах своих полномочий.

Негосударственное образовательное учреждение (организация) может быть собственником имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данное учебное заведение может быть признано банкротом.

Изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением, допускаются только по истечении срока договора между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и образовательным учреждением или между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и учредителем, если иное не предусмотрено этим договором.

Договор заключается между Учредителем и образовательным учреждением после обретения последним статуса юридического лица, т.е. после регистрации образовательного учреждения. Став юридическим лицом, образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества, ему принадлежит право распоряжения средствами , полученными за счет внебюджетных источников.

Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности ответственность по его обязательствам несет собственник. (Субсидиарная ответственность)

Начало третьего тысячелетия ознаменовалось в России «возвращением» государства в сферу образования (в положительную сторону начала меняться ситуация с финансированием образования, которое было признано приоритетной сферой интересов государства — прибавка бюджетных средств составила в эти годы до 50 процентов. Впервые стали выделяться деньги на коммунальные нужды, закупку оборудования, пополнение библиотечного фонда. Начала реализовываться программа компьютеризации сельских школ.). Вместе с тем, в эти годы начала осуществляться определенная линия государства на жесткое администрирование отечественного образования. В частности, в 2000 -2002 годах, по мере ввода в действие 2-й части Налогового Кодекса, отменившей льготное налогообложение образовательных учреждений, возникло противоречие между соответствующими статьями этого Кодекса и статьями закона «об Образовании», сохраняющего эти льготы. В результате возникшего противоречия, в закон «Об образовании» были внесены соответствующие поправки, уравнявшие образовательные учреждения, в части налогообложения, с коммерческими организациями. За последующие 5 лет (2002 – 2007г.г.) законы в области образования претерпели существенные изменения и дополнения путем внесения многих поправок.

Наиболее значительными, затрагивающими отношения собственности в образовании были поправки, связанные с принятием Федерального закона от 22.08.2004 №122- ФЗ, известного в народе как «закон о монетизации льгот». Концептуальные изменения заключаются в следующем:

- в отдельных статьях закона «Об образовании» и закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» текст значительно ( вплоть до100%) заменен либо исключены отдельные положения ( вплоть до исключения отдельных статей, например, ст.40, 44 закона « Об образовании»);

- в двух, указанных законах об образовании исключены нормы о льготах по земельному налогу, нормативах финансирования, в том числе по оплате труда, об изъятии остатков средств и др.

- уточнено понятие учредительства образовательного учреждения : для государственных или муниципальных образовательных учреждений – учредитель только один; допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений;

- утратила силу норма, устанавливающая объем финансирования высшего профессионального образования в размере не менее 3% расходной части годового федерального бюджета;

- исключены положения, в соответствии с которыми государственные и муниципальные образовательные учреждения являлись собственниками имущества (земли, финансовых средств и др.); собственником является учредитель, т.е. государство.

В соответствии с определением, содержащемся в общероссийском классификаторе форм собственности (ОКФС), под формой собственности понимаются «законодательно урегулированные имущественные отношения, характеризующие закрепление имущества за определенным собственником на праве собственности». Собственниками имущества могут быть граждане и юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, городские и сельские поселения и другие муниципальные образования

Основные формы собственности в Российской Федерации: частная, государственная, муниципальная собственность, собственность общественных и религиозных организаций и смешанная собственность. В целом, можно выделить три основные формы собственности: государственную, муниципальную и негосударственную. Государственной называется федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации. . Формы собственности классифицируются в зависимости от типа собственника. Например, имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, является федеральной собственностью; имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию, является муниципальной собственностью и т.п.

В сфере образования различаются следующие формы собственности: государственная (государственные вузы, ссузы, пту, интернатные и специальные учреждения, автономные учреждения); муниципальная ( дошкольные и общеобразовательные учреждения); собственность общественных организаций (религиозные, профсоюзные и проч. учебные заведения); частная ( индивидуальные репетиторы, частные школы и т.д.); смешанная ( некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации ).

Организационно-правовые формы образовательных учреждений и организаций.

В соответствии со ст. 11.1 закона «Об образовании» «государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно - правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций». Учреждение - это одна из форм некоммерческих организаций. Некоммерческой признается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. В законе «О некоммерческих организациях» (в ред. от 02.02.2006 №19-ФЗ), приведены следующие организационно-правовые формы некоммерческих организаций: общественные и религиозные организации (объединения); объединения юридических лиц (союзы, ассоциации), фонды; государственные корпорация; некоммерческие партнерства, учреждения, автономные некоммерческие организации.

Некоммерческой организацией считается организация, не имеющая основной целью своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения благотворительных, культурных, образовательных, управленческих целей, развития физической культуры и спорта, для охраны здоровья, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан.

Участники (члены) общественных и религиозных организаций (объединений) не сохраняют прав на переданное ими этим организациям в собственность имущество, в том числе на членские взносы. Участники (члены) общественных и религиозных организаций (объединений) не отвечают по обязательствам указанных организаций (объединений), а указанные организации (объединения) не отвечают по обязательствам своих членов.

Фонд - не имеющая членства организация, создается гражданами и/или юридическими лицами с целью формирования имущества на основе добровольных  вкладов и иных, не запрещенных законом поступлений для использования этого имущества на социальные, благотворительные, культурные, образовательные и другие общественно полезные цели.

Государственная корпорация - (введена Федеральным законом от 08.07.1999 N 140-ФЗ). Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям..

Некоммерческие партнерства. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов. Некоммерческое партнерство вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Автономная некоммерческая организация. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

В 2007 году отечественные законодатели расширили список некоммерческих организаций, которые могут быть созданы органами государственной или муниципальной власти. С момента принятия в ноябре 2007 года, федерального закона № 174 – ФЗ « Об автономных учреждениях», в российской правовой системе получили право на существование частные (негосударственные), бюджетные и автономные образовательные учреждения. В настоящее время государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными или автономными.

Автономное учреждение – государственная (муниципальная) некоммерческая организация, т.к. АУ создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

С момента принятия указанного закона получают право на существование частные учреждения, бюджетные учреждения и автономные учреждения.

Государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными или автономными. В текстах федеральных законов произведена системная замена термина «учреждение» на иные, соответственно: «частное учреждение», «бюджетное учреждение» или «автономное учреждение».В ряде случаев вместо терминов «бюджетное учреждение» или «автономное учреждение» используется собирательный по отношению к ним термин «государственные и муниципальные учреждения».

Остановимся на отличительных особенностях АУ от государственных и муниципальных учреждений

Закон позволяет автономным учреждениям (далее – АУ) предусматривать более гибкие формы бюджетного финансирования, более свободный режим экономической деятельности за пределами бюджетных обязательств, ограничение субсидиарной ответственности собственника, изменение режима управления имуществом, приобретенным за счет собственных средств, соответственно, расширенные имущественные права в отношении такого имущества, а также коллегиальные общественно-государственные органы управления. По сути, как заявляют сторонники этой организации, дополнение бюджетных учреждений новой организационно-правовой формой автономного учреждения обеспечивает переход от управления затратами к управлению результатами и, тем самым, повышению эффективности бюджетных расходов. Кроме того, это существенно большая хозяйственно-экономическая самостоятельность АУ по сравнению с бюджетным учреждением. Так, доходы АУ поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создается. Кроме объема государственных (муниципальных) заданий и обязательств АУ вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном федеральными законами.

АУ в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях, т.е. осуществляет свою финансовую деятельность не через казначейскую систему

Это еще и гораздо большая самостоятельность в использовании имущества. Имущество АУ закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества АУ является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. Исходя из этого, АУ не вправе без согласия учредителя распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Вместе с тем, остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, АУ вправе распоряжаться самостоятельно.

Кроме того, собственник имущества АУ не имеет права на получение доходов от осуществления АУ деятельности и использования закрепленного за АУ имущества. Субсидиарная ответственность собственника ограничивается, собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Со своей стороны автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества.

И, наконец, что особенно важно для ассоциаций и других моделей сетевого взаимодействия учреждений и организаций социально-культурной сферы - АУ с согласия своего учредителя вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника.

По мнению ряда известных отечественных политических деятелей и ученых закон «Об автономных учреждениях» представляет собой «следующий этап приватизации, в общем бесплатной приватизации, очень ценного имущества, и может нанести огромный ущерб научным и образовательным учреждениям».

В отличие от автономных, бюджетные учреждения не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом закрепленным за ними собственником либо приобретенным ими за счет средств, выделенных собственником. В соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса РФ «бюджетным учреждением признается организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета…»

Бюджетные учреждения могут открывать счета только в казначействе. В доходах соответствующих бюджетов (муниципальных, региональных или федеральном) учитываются все доходы учреждения от использования имущества. Доходы учреждения, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, после уплаты налогов, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества находящегося в государственной или муниципальной собственности либо как доходы от оказания платных услуг. Бюджетные учреждения финансируются из бюджета только через утвержденную смету доходов и расходов.

Вопросы для обсуждения и самостоятельного изучения:

1. Что такое объекты права собственности и чем они отличаются от собственности?

2. Учредители образовательных учреждений и организаций -- основные различия.

3. Охарактеризуйте договор, заключаемый между образовательным учреждением и учредителем.

4. Назовите основные проблемы регламентации образовательных учреждений и организаций.

5. Назовите основные изменения в законодательстве в отношении собственности образовательных учреждений.

6. Какие формы собственности существуют в Российской Федерации?

7. Назовите образовательные учреждения, которые относятся соответственно - к государственной, региональной и муниципальной собственности.

8. Каково новое содержание понятия «государственные и муниципальные образовательные учреждения»?

9. Назовите основные различия между частным и автономным учреждением; между автономным учреждением и бюджетным учреждением.

2.3. Система образования.

2.3.1.Количественные характеристики системы образования.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона РФ «Об образовании» организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования (ФЦПРО). ФЦПРО разработана на основе «Приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации до 2010года».

Что же представляет собой российская образовательная система? Ее основными элементами, согласно закону « Об образовании», (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 309-ФЗ является совокупность взаимодействующих:

- преемственных образовательных программ различных уровня и направленности,

- федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований;

- сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций;

- органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций;

- объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Основные показатели, характеризующие систему образования в Рос­сийской Федерации, представлены в таблице 1.

Таблица 1.